鄭功成：用新思維推進(jìn)社保改革走向深化

社會(huì)保障一直是舉國上下高度關(guān)注的焦點(diǎn)，更是每年“兩會(huì)”期間最受公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中，進(jìn)一步明確了改善民生是政府工作的根本目的，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，并將社會(huì)保障定位為民生之基，對(duì)這一制度的下一步發(fā)展做出了回應(yīng)。而一個(gè)理性、成熟、定型的社會(huì)保障體系，不僅是解除城鄉(xiāng)居民諸多后顧之憂的根本制度安排，而且也是國家長治久安和社會(huì)和諧發(fā)展的基本制度保障。

近幾年來，我國社保體系建設(shè)步伐明顯加快，從普遍性養(yǎng)老金制度的建立、全民醫(yī)保的基本實(shí)現(xiàn)，到社會(huì)救助覆蓋城鄉(xiāng)、保障性住房建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)以及各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展等，表明社會(huì)保障已實(shí)現(xiàn)了普惠全民的初步目標(biāo)。新一屆政府施政一年來不僅延續(xù)了這種發(fā)展勢頭，而且在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)等方面取得了重要進(jìn)展。然而，由于傳統(tǒng)的體制性障礙猶存、漸進(jìn)改革的歷史局限、利益失衡格局的形成以及牽一發(fā)而動(dòng)全身的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)，我國社會(huì)保障客觀上又存在著公平性不足、可持續(xù)性弱化與公信力下降等現(xiàn)實(shí)問題，并帶來了日益擴(kuò)張的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)與信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，特別需要將社會(huì)保障作為國家改革與發(fā)展進(jìn)程中的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，納入中央全面深化改革的大格局中并加以合理定位，用新思維來推進(jìn)這一重大制度安排的改革與發(fā)展，最終促使其在2020年前走向成熟、定型，以為全體人民提供穩(wěn)定安全的預(yù)期。

首先，應(yīng)當(dāng)牢固確立公平的價(jià)值取向，以促進(jìn)制度走向公平為首要任務(wù)。沒有公平就沒有現(xiàn)代社會(huì)保障，這一制度與生俱來的使命，就是創(chuàng)造起點(diǎn)公平、維護(hù)過程公平、縮小結(jié)果不公平。在社保制度已經(jīng)普惠全民的條件下，促使其更加公平便成為新時(shí)期深化社保改革的首要任務(wù)。為此，必須從守住底線公正入手，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)保障制度從普惠走向公平。政府工作報(bào)告中提出2014年重點(diǎn)是推進(jìn)社會(huì)救助制度改革，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)低保水平，全面實(shí)施臨時(shí)救助制度，為特殊困難群眾基本生活提供保障，這意味著每個(gè)城鄉(xiāng)居民在遭遇生活困境時(shí)都能夠得到相應(yīng)的救助，它體現(xiàn)的正是底線思維，奠定的是底線公正。同時(shí)，還將盡快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，消除因制度分割帶來的權(quán)益不平等與身份標(biāo)識(shí)，并同步發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人事業(yè)、兒童福利等，使不同群體的社會(huì)保障權(quán)益走向相對(duì)公平。

其次，應(yīng)當(dāng)牢固樹立責(zé)任共擔(dān)意識(shí)，構(gòu)建合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，確保制度可持續(xù)發(fā)展。讓人民過得一年比一年好，是政府工作的核心使命，而社會(huì)保障的發(fā)展則通常被看成是這一使命完成得好或壞的客觀標(biāo)志，國民福利的發(fā)展呈剛性增長態(tài)勢，而政府財(cái)力卻無法持續(xù)擴(kuò)張，這一矛盾決定了我們必須樹立責(zé)任共擔(dān)的意識(shí)，在政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人之間構(gòu)建合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，盡可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與市場資源，不斷壯大社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，社會(huì)保障領(lǐng)域中政府、企業(yè)的負(fù)擔(dān)偏重，社會(huì)、個(gè)人的負(fù)擔(dān)偏輕，市場力量很少得到發(fā)掘；在政府責(zé)任中則是中央偏重、地方偏輕，在企業(yè)負(fù)擔(dān)中亦因相關(guān)制度的地區(qū)分割而呈現(xiàn)出地區(qū)不平等現(xiàn)象；這種失衡的責(zé)任分擔(dān)格局必然會(huì)危及制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須統(tǒng)籌考慮均衡責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，既要在明確劃分中央與地方責(zé)任和匹配相應(yīng)財(cái)力的條件下繼續(xù)擴(kuò)大政府的公共投入，又要適度提高個(gè)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任，還要通過積極的財(cái)政稅收政策與購買服務(wù)等方式直接調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與市場主體參與社會(huì)保障體系建設(shè)，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。唯有如此，才能確保制度發(fā)展的理性，避免不良的制度安排遺害子孫后代，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

再次，應(yīng)當(dāng)牢固樹立統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展觀，做好社會(huì)保障總體設(shè)計(jì)及各重大制度安排的頂層設(shè)計(jì)，促使制度走向成熟、定型。當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，不僅各種制度安排均存在著城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、群體分割的缺陷，而且在不同制度安排之間缺乏必要的統(tǒng)籌與協(xié)同，所帶來的不僅是權(quán)益不公加劇了社會(huì)矛盾與沖突，而且導(dǎo)致有限的社會(huì)保障資源利用低效甚至被嚴(yán)重浪費(fèi)。例如，城鄉(xiāng)醫(yī)保制度分割，帶來了重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重復(fù)、信息系統(tǒng)重復(fù)等一系列不良后果；養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的不協(xié)調(diào)，帶來的是養(yǎng)老保險(xiǎn)金十連增，而養(yǎng)老服務(wù)卻始終未能夠得到發(fā)展，越來越多的老年人隨著年齡增長與自理能力的下降而陷入無法獲得服務(wù)的困境。因此，深化社保改革必須牢固樹立統(tǒng)籌、協(xié)同觀，即同一制度應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化與整合來提高統(tǒng)一性，不同制度之間則應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃與合理的資源配置實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)。為此，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)保障總體設(shè)計(jì)納入中央全面深化改革的總體設(shè)計(jì)中，在總體設(shè)計(jì)中科學(xué)定位各社保制度及其功能，同時(shí)做好各重大制度安排的頂層設(shè)計(jì)，在制度設(shè)計(jì)中還需要廣泛聽取不同階層的意見，通盤考慮不同群體的利益均衡，這是促使這一制度真正走向成熟、定型的前提條件。

總之，促進(jìn)社會(huì)公正、增進(jìn)人民福祉在十八屆三中全會(huì)做出的決定中被明確定位為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，改善民生則在今年的《政府工作報(bào)告》中被明確為政府工作的根本目的，加快社會(huì)保障改革步伐已經(jīng)時(shí)不我待，而摒棄舊的思維定勢，代之以公平取向、責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)同發(fā)展的新思維，無疑會(huì)增進(jìn)社會(huì)保障深化改革的理性，一個(gè)普惠、公平、可持續(xù)的社會(huì)保障體系的成熟與定型，一定是人民之幸，同時(shí)也是國家持續(xù)、健康發(fā)展之福。

（作者系全國人大常委會(huì)委員、中國人民大學(xué)教授）