規(guī)制行政立法，落實政府“法無授權(quán)不可為”

3月13日上午，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會堂與中外記者見面并回答記者提問時表示：正確地處理好政府和市場的關(guān)系，市場經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，我們要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，調(diào)動千千萬萬人的積極性，為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地注入新動力。”

讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，一句民間流傳盛廣的諺語，從總理之口得到確認(rèn)，這既是對民意的尊重，更彰顯了對建設(shè)法治政府、法治國家的堅定決心。

但是，如果不能真讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，那市場主體“法無禁止即可為”就會成為一句空話。然而，要讓政府部門“法無授權(quán)不可為”落地，擺在面前最大的問題就是如何去規(guī)范、約束、監(jiān)督行政立法，因為行政立法實際上是政府為自己授權(quán)。

近現(xiàn)代以來，包括規(guī)章在內(nèi)的行政立法，已在世界范圍內(nèi)普遍存在，而且還存在擴(kuò)張的趨勢。相比于西方國家的行政立法從消極行政到小政府大社會再到積極行政的發(fā)展路徑，我國行政立法的路徑本身就是以政府為主導(dǎo)力量推動的，因此，我國行政立法的膨脹欲望更強(qiáng)，自我授權(quán)的沖動更大，有時甚至以行政規(guī)章之下的規(guī)范性文件代替行政規(guī)章和法律。從高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，規(guī)范、約束、監(jiān)督行政立法本身就是在革政府的命。

3月5日，全國人大發(fā)言人傅瑩在舉行的發(fā)布會上就說，我國現(xiàn)行的有效稅種為18個，但只有3部實體稅收法律，其他15個稅種“游離”在全國人大的立法之外�，F(xiàn)實中，更存在人大授權(quán)國務(wù)院立法權(quán)后，國務(wù)院所屬部委在無“再授權(quán)”依據(jù)的情況下，擅自行使本應(yīng)由國務(wù)院行使的立法權(quán)的情況。另外，國務(wù)院依授權(quán)制定的法規(guī)必須向全國人大常委會備案的程序性要求，在現(xiàn)實中往往也未得到有效遵守， “以法的形式損害法本身”的現(xiàn)象無法杜絕。

時至今日，我國還沒有統(tǒng)一的《授權(quán)法》，也還沒有建立起系統(tǒng)可行的行政立法審查、監(jiān)督體系。其一，行政立法的開放性、透明度都還不高，公民參與行政立法的廣度和深度都十分有限；其二，行政立法監(jiān)督程序缺乏有效性，側(cè)重審查、通過、批準(zhǔn)、備案等形式的內(nèi)部監(jiān)督，人大對行政立法的監(jiān)督作用發(fā)揮還不充分，以至于對越權(quán)制定、違反法定程序、甚至內(nèi)容沖突的規(guī)章難以糾正；其三，缺乏可訴的救濟(jì)渠道，導(dǎo)致即使行政立法不當(dāng)，也只能在民意反彈之下由行政部門自行撤銷或修改，難以通過訴訟宣判無效。

如果沒有對行政立法強(qiáng)有力的規(guī)制措施，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”就難以輕松實現(xiàn)。尤其是在我國全面深化改革、涉及復(fù)雜利益調(diào)整的背景下，雖然頂層設(shè)計越來越有先行的趨勢，但在很多領(lǐng)域、環(huán)節(jié)依然是“摸著石頭過河”，行政立法、政府自我授權(quán)的沖動就難以避免。厘清政府與市場的邊界，要真正做到讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，就必須補(bǔ)上我國監(jiān)督和審查行政立法的短板。

西方國家的實踐證明，在加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，規(guī)范行政立法程序，加強(qiáng)行政立法公開性等措施的基礎(chǔ)上，建立起對行政立法的司法審查制度至關(guān)重要，由司法機(jī)關(guān)對行政立法行為和所有行政行為進(jìn)行全面審查。如果沒有強(qiáng)有力的司法審查制度，不僅導(dǎo)致行政立法違法侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象多發(fā)，甚至導(dǎo)致行政之手干預(yù)司法的問題也不時發(fā)生。顯然，確立讓政府部門“法無授權(quán)不可為”的理念很好，但通過規(guī)制措施讓其落地更重要。