完善立法體制提高立法質(zhì)量

　　●讀者提問

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。如何看待部門立法、完善立法體制、科學(xué)立法與民主立法等問題？

　　十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），用了很大的篇幅來談立法問題。應(yīng)該說，新中國成立以來特別是改革開放以來，經(jīng)過長期努力，到2010年，我國如期形成了中國特色社會(huì)主義法律體系，總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。但同時(shí)，我們也要看到，雖然立法碩果累累，但立法的數(shù)量與質(zhì)量并不成正比，一些立法的質(zhì)量并不盡如人意。這也是為什么十八屆四中全會(huì)提出要“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”的原因所在。

　　《決定》直面我國立法存在的突出問題，有針對性地回應(yīng)人民群眾的呼聲和社會(huì)關(guān)切，提出了完善立法體制、深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的戰(zhàn)略部署，并將完善立法體制、推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法作為提高立法質(zhì)量的重要抓手。以下僅就其中的幾個(gè)問題談?wù)劰P者的感想。

　　一、關(guān)于人大在立法中的主導(dǎo)作用。《決定》提出要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。立法是一個(gè)過程，有立法的準(zhǔn)備階段、從法案到法的階段及立法完善階段。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)是在整個(gè)立法環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行的法律已有諸多的規(guī)定，在具體的措施上，《決定》特別提出了人大在法案起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)地位，規(guī)定要增加專職常委比例，建立健全立法專家顧問制度�？梢姡�《決定》對立法工作隊(duì)伍建設(shè)非常重視。

　　二、關(guān)于部門立法的問題。在現(xiàn)代社會(huì)，許多復(fù)雜的、事涉專門技術(shù)的法案主要是由行政部門起草的。在我國，部門立法現(xiàn)象備受詬病，原因是行政部門借助立法的方式使部門利益合法化，或者通過法律確認(rèn)部門利益，爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出�！稕Q定》特別提出要明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上，有效地防止部門利益。具體措施包括：完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制；對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估；探索委托第三方起草法律法規(guī)草案等。

　　三、關(guān)于完善立法體制的問題。我國現(xiàn)行的立法體制是統(tǒng)一而分層次的，國家立法權(quán)由全國人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使。完善立法體制關(guān)鍵是要處理好三對關(guān)系：一是要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主、依法治國之間的關(guān)系；二是要處理好立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系；三是要處理好中央立法與地方立法之間的關(guān)系。《決定》特別提出了地方保護(hù)主義法律化的問題，一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法制的統(tǒng)一。因此，《決定》提出要禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，同時(shí)強(qiáng)調(diào)依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。結(jié)合已經(jīng)提交審議的立法法修正案草案來看，中央一方面在放權(quán)，另一方面又有意限縮較大的市的立法權(quán)限范圍，形成“中央—省—市”三級分層立法體制。這種分層立法體制的革新，以及由此而引發(fā)的立法權(quán)配置都需要我們進(jìn)一步研究。

　　四、關(guān)于科學(xué)立法與民主立法的問題。《決定》提出要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人大對立法的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，健全征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化，健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，健全立法情況反饋機(jī)制。《決定》提出，立法應(yīng)廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。因?yàn)槌姓J(rèn)社會(huì)分歧與利益多元化，也才有承認(rèn)社會(huì)共識(shí)的問題，而要凝聚社會(huì)共識(shí)，其根本途徑在于商談或協(xié)商，體現(xiàn)在立法的領(lǐng)域就是立法協(xié)商。立法協(xié)商不僅僅指政協(xié)式的協(xié)商，還包括中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、社會(huì)各界代表人士展開的立法（前）協(xié)商，以及有權(quán)立法機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等進(jìn)行的協(xié)商。

　　落實(shí)四中全會(huì)部署，必須以法治方式進(jìn)行。當(dāng)務(wù)之急是完善立法體制，提高立法質(zhì)量。

　�。ㄗ髡呦祻B門大學(xué)法學(xué)院教授）

(來源:光明日報(bào))