督促監(jiān)護令：法理基礎與制度完善建議

近年來，最高檢黨組高度重視未成年人檢察工作，張軍檢察長反復強調要持續(xù)推動“一號檢察建議”落實工作。從司法實踐來看，監(jiān)護人長期監(jiān)護缺失或監(jiān)管不力，是導致各類涉案未成年人違法犯罪的重要原因之一，而在現行制度框架下，對于督促監(jiān)護人履行監(jiān)護職責缺乏剛性、有效的保障措施。2019年以來，福州市檢察機關積極探索試行向有能力履行卻不履行或怠于履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人發(fā)出“督促監(jiān)護令”，取得良好成效。

檢察機關探索實行“督促監(jiān)護令”的法理基礎

增強剛性：破解現行制度框架下督促監(jiān)護人履職的實踐困境。現行未成年人保護法及預防未成年人犯罪法中，對于父母或者其他監(jiān)護人的家庭監(jiān)護責任作出了具體規(guī)定，但對于不履行監(jiān)護職責、放任未成年人嚴重不良行為或者侵害未成年人合法權益等違反家庭監(jiān)護責任的，只規(guī)定由監(jiān)護人所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止，或者由公安機關予以訓誡、行政處罰。這些制約措施，從法律效果上看，對監(jiān)護人的強制性和約束力相對較弱；從實施效果上看，監(jiān)護人實際是否履行監(jiān)護職責缺乏客觀評價機制；從制約程度上看，沒有起到持續(xù)監(jiān)督糾正的作用�？偟膩碇v，勸誡、訓誡等現有手段無法有效督促監(jiān)護人履行職責。

司法介入：國家監(jiān)護制度設計中針對涉案群體的必要補充。目前正在修訂的未成年人保護法草案擬確立國家親權責任。草案還針對農村留守兒童等特殊群體的監(jiān)護缺失問題，完善了委托照護制度。但從司法實踐來看，對于已經涉嫌犯罪的未成年人，其監(jiān)護人主要問題在于對子女的不良行為長期放任自流或者無計可施，其性質屬于未及時有效履行監(jiān)護職責或者不當履行監(jiān)護職責，但是又未達到撤銷監(jiān)護權、啟動國家監(jiān)護的嚴重程度。這一現象在未成年人涉罪案件中較為普遍，有必要針對涉案未成年人這一特殊群體及其監(jiān)護人行為予以司法干預，對國家監(jiān)護制度設計中存在的“真空地帶”進行完善和補充。

督促監(jiān)護：將監(jiān)護人履職情況納入檢察剛性監(jiān)督的可行路徑。從現行司法規(guī)則層面上看，刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，均明確規(guī)定了由檢察機關對被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人進行監(jiān)督考察，并可以對未成年犯罪嫌疑人的成長經歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行社會調查和制作社會調查報告，作為辦案和教育幫扶的參考；未成年犯罪嫌疑人的監(jiān)護人應當對未成年犯罪嫌疑人加強管教，配合人民檢察院做好監(jiān)督考察工作。這為檢察機關實行“督促監(jiān)護令”制度提供了法律依據和實踐基礎。從制度設計理念層面上看，檢察機關實行“督促監(jiān)護令”制度，體現了現代監(jiān)護干預制度的立法理念，與國家親權責任的確立相契合，也符合當前對于未成年人加強司法保護的形勢要求。特別是“督促監(jiān)護令”制度是由檢察機關所主導，能有效依托其法律監(jiān)督職能，相比于勸誡、訓誡等其他手段，更具有權威性和有效性，對監(jiān)督監(jiān)護人履職具有更強的法律約束力和強制性。

檢察機關實行“督促監(jiān)護令”的實踐探索

2019年以來，福州市檢察機關針對辦理涉罪未成年人案件中發(fā)現的家庭監(jiān)護缺失問題，積極探索向監(jiān)護人發(fā)出“督促監(jiān)護令”的工作機制，要求監(jiān)護人深刻反思在履行監(jiān)護職責過程中存在的長期教育監(jiān)管不到位、不重視子女學習交友情況等問題，在附條件不起訴考察過程中，應積極配合檢察機關、司法社工、幫教基地共同做好孩子教育挽救工作，定期參加檢察機關組織的親職教育，督促孩子定期參加檢察機關、司法社工提供的法律教育與個性化幫扶活動，認真學習有關法律知識，協(xié)助司法機關做好幫教工作。

同時，在送達方式上，采取公示宣告方式，邀請學校、社區(qū)、社工組織以及人大代表、政協(xié)委員等各方共同見證和參與，取得較好社會效果和法律效果。自2019年11月福州市檢察院發(fā)出首例“督促監(jiān)護令”以來，鼓樓區(qū)、晉安區(qū)、長樂區(qū)、福清市、連江縣、閩侯縣等多個基層檢察院，已向30位未成年人家長發(fā)出督促監(jiān)護令30份。在前期探索實踐的基礎上，最近，福州市檢察院聯合市中級法院、市公安局、市教育局等部門，根據有關法律法規(guī)規(guī)定共同制定《“督促監(jiān)護令”實施辦法（試行）》，進一步規(guī)范運作機制，形成工作合力。目前，“督促監(jiān)護令”制度在檢察實踐中運作逐漸成熟，為督促監(jiān)護人更有效地履行監(jiān)護職責提供了剛性保障和司法監(jiān)督。

推行檢察機關“督促監(jiān)護令”的制度完善建議

關于立法層面的總體建議。建議在修改未成年人保護法、預防未成年人犯罪法時增加相應規(guī)定：人民檢察院辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權益保護案件，發(fā)現其父母或者其他監(jiān)護人未履行監(jiān)護職責、履行監(jiān)護職責不當的，可以向監(jiān)護人發(fā)出督促監(jiān)護令，保障未成年人合法權益。

關于制度操作層面的建議。檢察機關“督促監(jiān)護令”適用范圍應限定在四類案件：（1）附條件不起訴案件；（2）擬作不批捕、不起訴處理案件；（3）未成年被害人為留守兒童、單親家庭、外來務工人員子女、殘疾智障等特殊群體的案件；（4）其他需要督促監(jiān)護的案件。檢察機關發(fā)出“督促監(jiān)護令”，可以采取書面送達或現場宣告送達方式�，F場宣告送達的，應當通知監(jiān)護人住所地派出所、居委會或村委會、涉案未成年人所在學校及其他有關社會組織派員參加。監(jiān)護人住所地派出所應當協(xié)同當地居委會或村委會，對監(jiān)護人履行“督促監(jiān)護令”情況進行督促、引導、勸誡、考評，并及時反饋檢察機關；檢察機關不定期對監(jiān)護人履行監(jiān)護令情況進行考察。涉案未成年人所在學校應加強與監(jiān)護人聯系溝通，督促配合監(jiān)護人對在校涉案未成年人加大教育監(jiān)管力度。檢察機關負責協(xié)調有關社會組織，共同制定強制親職教育方案并組織實施。

關于法律后果層面的建議。為增強監(jiān)督剛性，明確規(guī)定監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責，拒不履行或怠于履行“督促監(jiān)護令”義務，放任未成年人嚴重不良行為，或侵害未成年人合法權益的，由監(jiān)護人住所地派出所依法予以訓誡或行政處罰，造成嚴重后果構成犯罪的，依法追究刑事責任。監(jiān)護人未對涉案未成年人加以管教，導致正處于附條件不起訴考驗期內的涉案未成年人，違反有關監(jiān)督管理規(guī)定情形的，檢察機關應當撤銷附條件不起訴決定，對涉案未成年人提起公訴。同時，根據“兩高兩部”《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》規(guī)定，監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責，侵害未成年人行為達到法律規(guī)定情形，而有關單位和人員沒有提起訴訟的，檢察機關應當書面建議監(jiān)護人住所地民政部門向人民法院申請撤銷監(jiān)護人資格。

（作者為福建省福州市人民檢察院檢察長）