中青報(bào)：改革難點(diǎn)是人的既得利益

　　國務(wù)院日前公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，這一條例的公布，填補(bǔ)了我國事業(yè)單位人事管理長期以來的空白。

　　《條例》的背后，是我國從1993年推進(jìn)至今的事業(yè)單位改革。

　　中國青年報(bào)記者專訪人力資源和社會(huì)保障部直屬的中國人事科學(xué)研究院研究員、原院長吳江，剖析事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀、困難和未來路徑。

　　事業(yè)單位改革20年

　　中國青年報(bào)：我國的事業(yè)單位改革是如何開始的？

　　吳江：從新中國建立確定了事業(yè)單位以后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位就是作為國有國辦公共事業(yè)而存在的。

　　1993年機(jī)構(gòu)改革根據(jù)建立市場經(jīng)濟(jì)的要求，提出事業(yè)單位改革問題，至今已經(jīng)20年了。

　　事業(yè)單位真正改革始于1998年，要求事業(yè)單位直接面向社會(huì)提供服務(wù)，逐步從社會(huì)上解決供養(yǎng)問題，實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，差額補(bǔ)貼。在逐步通過市場競爭來提供公共服務(wù)、由政府對(duì)公共服務(wù)采取購買方式的改革過程中，提出“以事定費(fèi)、養(yǎng)事不養(yǎng)人”，解決110多萬家事業(yè)單位和3000多萬事業(yè)單位工作人員的問題。在這個(gè)改革中，人事制度走在了前面。

　　中國青年報(bào)：人事制度走在前面，是怎么體現(xiàn)的？

　　吳江：事業(yè)單位人事制度改革是事業(yè)單位各項(xiàng)改革中啟動(dòng)最早、進(jìn)展最快的，其中最重要的，是實(shí)行聘用制度。2002年，由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)人社部文件，事業(yè)單位實(shí)行全員聘用制，事業(yè)單位人員全部簽訂合同，變身份管理為崗位管理。到現(xiàn)在為止，已經(jīng)推行了12年，全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達(dá)90%，為事業(yè)單位創(chuàng)造了能走向社會(huì)的基本條件。實(shí)行崗位設(shè)置、崗位管理，使得大量事業(yè)單位擁有了用人自主權(quán)，現(xiàn)在的編外用人，也是當(dāng)時(shí)開始的。事業(yè)單位自己有經(jīng)費(fèi)，加上靈活的聘用制度，以合同作為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)聘用的市場化。所以說，事業(yè)單位人事制度改革步伐比較快。

　　中國青年報(bào)：相比人事制度，事業(yè)單位改革還包括其他哪些內(nèi)容，進(jìn)展如何？

　　吳江：雖然人事制度改革比較快，但由于分類改革沒有推開，增加了改革難度。哪些單位完全由財(cái)政供養(yǎng)，哪些單位自負(fù)盈虧，哪些單位實(shí)行政府購買，都有賴于分類改革的頂層設(shè)計(jì)。

　　十七大以后，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，包括實(shí)行事業(yè)單位績效工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金制度，如何劃分類別等等，在此基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了一系列配套文件，形成覆蓋到2020年的總體指導(dǎo)性意見。

　　去年，黨的十八屆三中全會(huì)要求進(jìn)一步推進(jìn)分類改革，加大政府購買力度，實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)，取消行政級(jí)別。在今年的政府工作報(bào)告中，進(jìn)一步明確要建立各具特色的事業(yè)單位管理制度，特別是像公立醫(yī)院的聘用薪酬制度等。所以，實(shí)際上，事業(yè)單位改革蘊(yùn)含在科學(xué)、教育、衛(wèi)生、文化等不同領(lǐng)域的改革之中。

　　中國青年報(bào)：改革進(jìn)展到了什么程度？

　　吳江：15年來，推進(jìn)改革的思路越來越清楚，這也是一個(gè)形成共識(shí)的過程。事業(yè)單位改革不僅是政府的事情，還涉及眾多事業(yè)單位的切身利益，所以，確實(shí)有各種各樣利益的博弈過程。

　　這其中涉及政府在行政改革中如何剝離職能，加大政府購買力度。另外，也涉及事業(yè)單位自身國有、國辦的體制，如何適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、提供服務(wù)，如何養(yǎng)活自己。以醫(yī)生為例，這部分群體既要提供公共服務(wù)，也要體面的收入，這兩方面都有問題。要么經(jīng)費(fèi)從政府來，要么從患者來。如果醫(yī)不值錢，那么藥值錢；如果藥不值錢，那么醫(yī)肯定值錢。為什么會(huì)出現(xiàn)“以藥養(yǎng)醫(yī)”，就是因?yàn)獒t(yī)不值錢，所以只有抬高藥的價(jià)格。這都是利益博弈的體現(xiàn)。

　　政府要加強(qiáng)基本公共服務(wù)的投入

　　中國青年報(bào)：但這些博弈有可能會(huì)傷害到老百姓的利益。

　　吳江：對(duì)于需求方來說，廣大老百姓的衣食住行都離不開公共服務(wù)，企業(yè)也離不開科研機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。

　　公共服務(wù)分兩部分，一塊叫基本型的公共服務(wù)，一塊叫發(fā)展型的公共服務(wù)�；�本型公共服務(wù)實(shí)際上解決的是生存問題，因此要求均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌�，F(xiàn)在，農(nóng)村和城市的公共服務(wù)不均等。在農(nóng)村的基本公共服務(wù)方面，國家投入不足。

　　非基本公共服務(wù)方面，像高等教育，投入很大；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所、防疫站、血站等，這些基本公共服務(wù)投入?yún)s很少。

　　事業(yè)單位分類很重要的目標(biāo)，是政府公共財(cái)政要負(fù)擔(dān)基本公共服務(wù)，考慮服務(wù)對(duì)象的訴求，滿足廣大老百姓最基本的要求。換句話說，哪兒弱，就要給哪兒投錢。

　　中國青年報(bào)：這樣的話，財(cái)政經(jīng)費(fèi)是否可能存在不足的問題？

　　吳江：所以，不是公辦的服務(wù)提供單位越多越好，現(xiàn)在已經(jīng)很多了。以后要大量發(fā)展民間組織，民辦教育、公益社會(huì)組織等，要成為大頭。只有這樣，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)才是良性的。

　　我們科研研發(fā)投入1.18萬億元，占到GDP的近1.95% ，這個(gè)投入正在慢慢走向良性。因?yàn)?6%是企業(yè)投入，只有24%是政府對(duì)高校、科研機(jī)構(gòu)的重大項(xiàng)目投入。這個(gè)比例大體上和美國持平，可以說是市場在辦科研。

　　中國青年報(bào)：但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院卻沒什么活力，農(nóng)民看病也不愿去那里。

　　吳江：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是為農(nóng)民服務(wù)的，農(nóng)民很難用錢來養(yǎng)醫(yī)生。所以，應(yīng)該由國家出錢負(fù)擔(dān)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但長期以來，我們對(duì)基層衛(wèi)生院的投入不足。

　　另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件艱苦，缺少好的醫(yī)療衛(wèi)生人才。醫(yī)療衛(wèi)生人員沒有高收入是政策問題，因?yàn)檠a(bǔ)貼太少，完全依賴縣一級(jí)，又解決不了這個(gè)問題�，F(xiàn)在財(cái)政分灶吃飯，誰的孩子誰家抱，但基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，還應(yīng)該主要來自于中央和省兩級(jí)。

　　現(xiàn)在有了“新農(nóng)合”，情況有些好轉(zhuǎn)，大部分“新農(nóng)合”的資金都可以留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，農(nóng)民的基本醫(yī)療有了保障，這是非常利好的消息。

　　衛(wèi)生、文化投入都是分稅制帶來的問題。這些領(lǐng)域?qū)�來的發(fā)展，還是應(yīng)著眼于市場機(jī)制，著眼于民間社會(huì)投入，不能完全靠政府投入。不管是基本公共服務(wù)，還是發(fā)展型服務(wù)，怎樣加大社會(huì)參與，都是重要問題。

　　改革的難點(diǎn)是人的既得利益怎么辦

　　中國青年報(bào)：現(xiàn)在改革的難點(diǎn)在哪兒？

　　吳江：企業(yè)改革最大的難題是減員增效，事業(yè)單位也是如此。目前，事業(yè)單位確實(shí)存在人浮于事的問題，能進(jìn)不能出，能上不能下。教授很多，研究員很多，未必就做出很多貢獻(xiàn)。資源浪費(fèi)、配置不合理等問題，普遍存在。改革的難點(diǎn)是人的既得利益怎么辦。

　　事業(yè)單位改革不可能走企業(yè)完全下崗的路子，3000多萬事業(yè)單位工作人員中，67%是專業(yè)技術(shù)人員，我們國家最好的大夫、教師、科學(xué)家，基本都在其中，不可能全部下崗了事。改革既要維護(hù)這些人的利益，更要調(diào)動(dòng)他們的積極性。從政府角度來說，就是要加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)財(cái)政投入。

　　中國青年報(bào)：還有事業(yè)單位行政級(jí)別的問題。

　　吳江：對(duì)于行政化，大家既深惡痛絕，又難以割舍。所以，怎么取消行政化，就是難點(diǎn)。

　　行政級(jí)別證明社會(huì)地位，所有待遇都跟行政級(jí)別綁在一起，如此一來，這個(gè)級(jí)別就永遠(yuǎn)撤不了。撤了行政級(jí)別，就是觸動(dòng)了這些人的利益，這些人就成為利益的藩籬了，即使再壯士斷腕也不行。

　　那么，怎么找到一個(gè)新的辦法呢？對(duì)于每個(gè)人來說，都有一個(gè)自己上升的空間，都有一個(gè)體驗(yàn)自己社會(huì)價(jià)值的理念。我說的不是價(jià)格，是體現(xiàn)價(jià)值理念。換句話說，取消行政級(jí)別，就必須要給專業(yè)技術(shù)人員相應(yīng)的社會(huì)地位，給予相應(yīng)的級(jí)別和層級(jí)，即給予教授、講師、助教這些相應(yīng)層級(jí)不低于行政層級(jí)的社會(huì)地位。

　　中國青年報(bào)：還有類似去行政化這樣的問題嗎？

　　吳江：還有一個(gè)難點(diǎn)就是三中全會(huì)提出的法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)最主要就是怎么處理好公立事業(yè)單位和政府主管部門之間的關(guān)系，捋順?biāo)麄兊年P(guān)系。政府主管部門對(duì)事業(yè)單位負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但同時(shí)，事業(yè)單位又要成為社會(huì)上獨(dú)立的法人。現(xiàn)在，事業(yè)單位依附于機(jī)關(guān)，很難成為獨(dú)立的法人。名義上是法人，但實(shí)際上，它并不獨(dú)立。事業(yè)單位的干部都是行政任命的，所有事情都是按照主管單位的要求去做的，實(shí)際上還是附屬物。

　　所謂捋順這個(gè)關(guān)系，就是一個(gè)難點(diǎn)。獨(dú)立的法人，就要有一套獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，比如說理事會(huì)等。要是多元投入，就是董事會(huì)，要是一家投入，就是理事會(huì)，不能內(nèi)部人控制，得有社會(huì)的參與和監(jiān)督。這樣的話，是社會(huì)和政府的主管部門在監(jiān)督和監(jiān)管你。所以，現(xiàn)在的衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域就成立了醫(yī)院管理局，作為政府委托的監(jiān)管部門，在監(jiān)管醫(yī)院。但是，醫(yī)院管理局如何才能成為社會(huì)的獨(dú)立法人，形成一個(gè)現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，確實(shí)是需要有中國特色的探索。

　　像國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)也是困難重重，比如說，實(shí)行董事會(huì)、股東大會(huì)、職工代表大會(huì)制度，同時(shí)有一個(gè)社會(huì)獨(dú)立董事來參與，還有監(jiān)事會(huì)。比照國有企業(yè)的這套做法，是發(fā)展的方向，要讓社會(huì)代表參與進(jìn)來。社會(huì)代表不參與進(jìn)來，結(jié)果就是拿著國家的錢，按照自我意志運(yùn)轉(zhuǎn)，怎么有利于自己怎么來。

　　中國青年報(bào)：事業(yè)單位還有壟斷的問題。

　　吳江：現(xiàn)在，我們的事業(yè)單位都具有一定的壟斷性質(zhì)。全國的病人都到北京這幾家大醫(yī)院去看病。北京二三十平方公里的范圍內(nèi)，集中了全國最優(yōu)秀的醫(yī)療資源。

　　中國青年報(bào)：缺乏市場競爭力的事業(yè)單位，是否會(huì)成為改革阻力？

　　吳江：事實(shí)上，事業(yè)單位間差異很大，有些市場信號(hào)強(qiáng)的，不用政府給補(bǔ)貼，如報(bào)社、出版社等。有些市場信號(hào)很弱，政府就要給很多補(bǔ)貼。所以，政府補(bǔ)貼應(yīng)該是補(bǔ)貼那些市場信號(hào)反應(yīng)小的，不能讓他自生自滅。市場信號(hào)強(qiáng)的，就讓它參與市場競爭去，在競爭中決定生存。要根據(jù)事業(yè)單位本身的服務(wù)范圍，來確定它市場信號(hào)的大小，而不是在競爭中被打敗再跟政府要補(bǔ)貼。

　　改革最主要的阻力，是我們現(xiàn)在面向社會(huì)提供公共服務(wù)的這些人，怎樣能夠真正通過自己的績效服務(wù)，來獲得發(fā)展、獲取利益，而不是等著政府不斷增加撥款來養(yǎng)人。

　　《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》留出了具體操作空間

　　中國青年報(bào)：近日發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，其中提到參與社會(huì)保險(xiǎn)，這是否也是改革的一個(gè)難點(diǎn)？

　　吳江：事業(yè)單位沒有建立起社會(huì)保險(xiǎn)，是一個(gè)很大的問題，“事業(yè)人”因此很難走向市場。事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)改革的方向，肯定是要社會(huì)統(tǒng)籌。這次《條例》也明確了事業(yè)單位要實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。三中全會(huì)和今年政府工作報(bào)告專門強(qiáng)調(diào)改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提出并軌的問題。

　　今年政府工作報(bào)告也提出改革事業(yè)單位工資制度，實(shí)行績效工資。事業(yè)單位分類改革要求，無論是薪酬制度，還是社會(huì)保障制度，都要與社會(huì)統(tǒng)一�！稐l例》沒有具體寫出來，但是提出了方向。下一步改革中，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位都要補(bǔ)充進(jìn)去。

　　中國青年報(bào)：如何評(píng)價(jià)此次出臺(tái)的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》？

　　吳江：《條例》從2006年開始起草，到2008年報(bào)到國務(wù)院，經(jīng)過了五六年的修改�！稐l例》的內(nèi)容，主要把2002年以來的成功經(jīng)驗(yàn)固定下來，如聘用制。目前，《條例》還是針對(duì)公立事業(yè)單位，規(guī)范3000萬人的人事管理問題，最重要的是保障合法權(quán)益，比如怎么申訴，怎么作為平等主體解決糾紛等。

　　對(duì)于改革中正在探索的東西，《條例》給出了方向；對(duì)于吃不準(zhǔn)的，預(yù)留空間，比如說生活保險(xiǎn)，怎么具體化，留出了具體操作空間；比如檔案怎么管理、編制管理問題，還沒有明確。這些方面繼續(xù)維持現(xiàn)行的做法，為深化改革留出了空間。