汪彬：提高治理效能 加快推進(jìn)城市群一體化建設(shè)

城市群在贏得國際競爭力和推進(jìn)我國城市高質(zhì)量發(fā)展中的作用愈發(fā)重要。如何解決好城市群在發(fā)展過程中存在的問題，有效破除體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步推動城市群高質(zhì)量發(fā)展，成為當(dāng)前和今后一個時期我國城市化發(fā)展的重大任務(wù)。

近年來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角城市群一體化、粵港澳大灣區(qū)等城市群發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)上升為國家戰(zhàn)略，逐步成為支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，城市群成為推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間載體。然而，當(dāng)前我國城市群發(fā)展存在大而不強(qiáng)、內(nèi)部協(xié)調(diào)性欠佳、體制機(jī)制障礙等問題，在經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)效率、科技水平方面與世界一流城市群存有一定差距。因此，著力提高城市群治理效能，加快推進(jìn)一體化發(fā)展，對提升城市群發(fā)展質(zhì)量具有重要意義。

提高治理能力推動城市群一體化建設(shè)

目前，我國亟需全力提高城市群治理能力，破除體制機(jī)制障礙，推動城市群一體化建設(shè)。

推動城市群一體化是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略需要。從空間發(fā)展形態(tài)方面來看，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國需要有一批現(xiàn)代化的國際大都市、現(xiàn)代化的城市群加以支撐。城市群是城市化發(fā)展到一定程度的相對成熟階段，推動城市群一體化建設(shè)將是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要空間組織形態(tài)。

推動城市群一體化是實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要空間載體。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。特別是城市群高質(zhì)量發(fā)展是推動我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局的重要組織載體，有利于推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

推動城市群一體化是塑造跨區(qū)域治理的重要示范。與單個城市治理不同，城市群治理涉及跨區(qū)域治理問題，治理主體、治理對象多元化、治理過程復(fù)雜化，推動城市群一體化的關(guān)鍵在于提高跨區(qū)域的治理能力和治理水平，突破城市群跨區(qū)域要素流動的障礙。

城市群一體化發(fā)展須突破的瓶頸與挑戰(zhàn)

一是城市群治理體系缺失，頂層設(shè)計有待進(jìn)一步完善和優(yōu)化�，F(xiàn)行的管理體制是制約城市群發(fā)展的瓶頸。由于缺乏頂層設(shè)計，城市群在體制機(jī)制方面的障礙制約了一體化發(fā)展進(jìn)程，導(dǎo)致無法充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，資源要素自由流動受限，經(jīng)濟(jì)效率受到影響。

二是碎片化的區(qū)域政策，導(dǎo)致城市群部分功能缺失。現(xiàn)行的區(qū)域管理體制和管理機(jī)制無法承擔(dān)區(qū)域公共物品和公共服務(wù)的供給職能。因碎片化的區(qū)域政策，可能會出現(xiàn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、公共物品有效供給不足等問題。

三是城市群區(qū)域合作機(jī)制缺失。從共識意識方面來看，我國城市群內(nèi)各行政主體間合作共識仍未達(dá)成一致。從制度設(shè)計層面來看，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的機(jī)構(gòu)對各政府主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行劃分并予以確認(rèn)。從組織方式層面來看，缺乏構(gòu)建政府主體之間利益協(xié)商和協(xié)調(diào)行動的組織平臺。從政策操作層面來看，目前缺乏合適的政策工具以提供區(qū)域公共物品及公共服務(wù)。

推動城市群一體化發(fā)展的有效路徑

城市群高質(zhì)量發(fā)展是支撐我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間組織形態(tài)，構(gòu)建城市群治理體系，提高城市群治理能力是促進(jìn)城市群一體化和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

一是強(qiáng)化城市群治理頂層設(shè)計。應(yīng)構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化發(fā)展階段相適應(yīng)的城市群治理體系，成立統(tǒng)一的城市群協(xié)調(diào)組織，完善城市群治理結(jié)構(gòu)。比如，加強(qiáng)區(qū)域立法、建立省級會商制度、建立城市群市長聯(lián)席會議制度，重點(diǎn)和關(guān)鍵是構(gòu)建能夠破除城市群發(fā)展障礙的體制機(jī)制，構(gòu)建起政府、企業(yè)、民間組織共同參與協(xié)作治理的城市群治理組織架構(gòu)。

二是構(gòu)建要素自由流動合作治理機(jī)制。要素自由流動能夠顯著提高經(jīng)濟(jì)效率。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過要素市場化改革，破解優(yōu)質(zhì)要素分布不平衡問題，優(yōu)化資源配置。更好地發(fā)揮政府的作用，加強(qiáng)戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元隔離、戶籍壁壘、要素自由流動藩籬；加強(qiáng)對外合作開放，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一大市場，從共識意識、制度設(shè)計、組織方式和政策操作等層面共同推進(jìn)區(qū)域合作治理機(jī)制建設(shè)。

三是共建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系。城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)合理分工，能夠有效提升產(chǎn)業(yè)鏈整體水平，根據(jù)不同等級城市的特征和功能定位，發(fā)揮各類城市在資源、土地、科技、人才方面的資源優(yōu)勢，共建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理化布局，實現(xiàn)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和錯位發(fā)展。探索建立城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的成本分擔(dān)和收益補(bǔ)償機(jī)制，借鑒長三角城市群中的上海與安徽共建飛地工業(yè)園區(qū)，建立利益共享、成本共擔(dān)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系。

四是構(gòu)建區(qū)域公共品供給機(jī)制。區(qū)域公共品具有跨組織、跨地區(qū)空間、跨行政邊界的特征，而區(qū)域公共品供給目前存在供給主體多元化、供給過程復(fù)雜化、供給對象易“搭便車”等問題。應(yīng)建立城市群公共品供給的制度保障，通過公私合作、地方政府間合作等多渠道、多供給方式推動城市群在公共品方面的建設(shè)合作，積極探索構(gòu)建公共領(lǐng)域的財稅分享、規(guī)劃銜接、生態(tài)環(huán)境管理、公共服務(wù)配置、數(shù)據(jù)共享等新體制新機(jī)制。

五是發(fā)揮核心城市引領(lǐng)帶動作用。從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展規(guī)律來看，區(qū)域核心城市發(fā)展速度最快，輻射范圍超越了行政邊界。我國通過打造都市圈，強(qiáng)化核心城市的集聚效應(yīng)和資源配置的統(tǒng)籌能力，在不調(diào)整行政區(qū)劃前提下，突破行政區(qū)劃壁壘，以核心城市的帶動功能，統(tǒng)籌與周邊地區(qū)共贏發(fā)展。在有條件的地方打造各具優(yōu)勢的城市群，發(fā)揮不同等級城市的資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，完善城市群布局和形態(tài)，解決城市體系結(jié)構(gòu)失衡，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（本文來源：經(jīng)濟(jì)日報 作者：中共中央黨校習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 汪彬）