南方日報：把保障農(nóng)民權(quán)益作為落腳點

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置提出具體意見。尤其是強調(diào)“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”，成了一大新聞點。

　　“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段我國深化農(nóng)村土地改革的制度性安排。從改革開放之初建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，到如今“三權(quán)分置”，都是農(nóng)村基本經(jīng)營制度基于現(xiàn)實條件自我完善的結(jié)果�！俺邪�經(jīng)營權(quán)”與“承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”，看似一字之差，但現(xiàn)實意義非凡。近年來，隨著越來越多農(nóng)民進城務(wù)工生活和城鎮(zhèn)化不斷推進，如何促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是無法回避的課題。經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，恰恰是為了激活農(nóng)村的閑置土地資源的利用效率，回應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展和全面深化改革的需求。

　　在明確農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有的大前提下，承包權(quán)之所以被更加突出地強調(diào)，是由其權(quán)益屬性決定的。按法律界觀點，農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)民作為集體組織一員所取得的，屬集體組織成員權(quán)利的一部分，直接的依據(jù)就是農(nóng)村集體戶口；而經(jīng)營權(quán)則屬民事權(quán)利中的一種物權(quán)，依據(jù)的是承包合同。土地是農(nóng)民安身立命的根本，因此基于土地所產(chǎn)生的各種權(quán)益的保障，就成了深化農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵，有時甚至?xí)�牽一發(fā)動全身。這也是為什么無論是近年的戶籍改革新政，還是出臺引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的有關(guān)意見，相關(guān)部門反復(fù)強調(diào)“尊重農(nóng)民意愿”“堅持依法、自愿、有償”的重要原因。

　　農(nóng)民“進了城”卻未必立刻有放棄土地經(jīng)營權(quán)乃至承包權(quán)的強烈意愿，這是現(xiàn)實的權(quán)益格局使然。雖然土地的生存保障功能在一些發(fā)達地區(qū)早已淡化，但“進了城”的農(nóng)民仍免不了心存顧慮：一方面，客觀上有適應(yīng)城市生活的過程，包括生活習(xí)慣、生活技能等；另一方面，假使生老病養(yǎng)的社會保障制度沒有完全覆蓋，就有可能陷入所謂的“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境。由是觀之，“以退出土地承包權(quán)作為進城落戶的條件”無異于設(shè)立強制性政策障礙，與其如此倒不如從關(guān)注“進城”農(nóng)民的權(quán)益入手，通過打破“二元制”壁壘、建立無差異的城鄉(xiāng)社會保障制度，引導(dǎo)其自愿退出承包權(quán)。

　　值得關(guān)注的是，比照此次出臺的意見規(guī)定，2014年國務(wù)院出臺所謂《關(guān)于進一步推進戶籍改革制度的意見》也曾強調(diào)：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件�！边@種反復(fù)強調(diào)，既是為了反復(fù)申明政策意圖，同時也指向了現(xiàn)實中一些不容回避的問題，比如近年在一些征地過程中屢現(xiàn)的損害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象，以及城鎮(zhèn)化過程中不時見到的農(nóng)民“被上樓”的問題。這要求各地相關(guān)部門在試點過程中，不僅要遵循守住政策底線、循序漸進和因地制宜等原則，更要善于從法律上保護確認、從制度上完善機制、從配套上做好服務(wù)，把落實、維護、保障農(nóng)民權(quán)益做好。

　　從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)設(shè)置”，過去30多年里農(nóng)村土地制度改革的路徑和過程，某種意義上可以作為全面深化其他各領(lǐng)域改革的參照，即只有更充分地引入或融入市場機制，才能更大限度地激發(fā)全社會的活力；只有因地因時、循序漸進，讓民眾真正成為受益者，改革的措施才能行穩(wěn)致遠。